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浅说村庄统治

日期:2019-11-14 08:02 来源:

  

浅说村庄统治

  

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浅说村庄统治

  浅谈乡村治理_农学_农林牧渔_专业资料。浅谈乡村治理 十一届全国人大五次会议中,总理指出在 2012 年主要任务是促进农业稳定发展 和农民持续增收。 在工业化和城镇化发展进程中,要更加重视农业现代化。必须坚持把解决好“三农” 问题作为

  浅谈乡村治理 十一届全国人大五次会议中,总理指出在 2012 年主要任务是促进农业稳定发展 和农民持续增收。 在工业化和城镇化发展进程中,要更加重视农业现代化。必须坚持把解决好“三农” 问题作为各项工作的重中之重, 进一步加大强农惠农富农政策力度, 巩固和发展农业农村好 形势。 1、稳定发展农业生产,多渠道增加农民收入。 继续开展粮食稳定增产行动,稳定粮食种植面积,着力提高单产。引导农民调整结构, 扩大紧缺、 优质农产品生产,支持蔬菜、肉蛋奶、 水产品等生产。农业补贴要继续增加总量, 提高标准,扩大范围,完善机制,新增补贴重点向种养大户、农民专业合作社及各种生产服 务组织倾斜。 继续提高粮食最低收购价。健全主产区利益补偿机制,增加粮油、生猪等重要农产品 生产大县奖励补助资金。实施新 10 年农村扶贫开发纲要,按照新的国家扶贫标准,全面做 好扶贫开发工作, 加大集中连片特殊困难地区扶贫开发力度, 让扶贫对象更多地分享改革发 展成果。 2、加快农业科技进步。 农业的根本出路在科技。要大力推动农业科技创新,加大对良种繁育、疫病防控、农 产品质量安全等关键技术研发和应用的支持力度。 加快推进基层农技推广服务体系改革和建 设,健全乡镇或区域性农业公共服务机构。完善农业技术补贴制度,促进先进适用农业技术 到田到户。建好现代农业示范区,推进高产创建和标准化创建。加快农业机械化步伐。 3、加强农业农村基础设施建设。 今年中央财政用于“三农”的投入拟安排 12287 亿元,比上年增加 1868 亿元。要搞好 灌区配套改造和小型农田水利建设,大力发展节水农业,加大土地开发整理复垦力度,大规 模建设旱涝保收高标准基本农田。 加快中小河流治理、 小型水库除险加固和山洪地质灾害综 合防治。加强农村水电路气以及文化体育等基础设施建设,推进农村环境治理,加快农村危 房改造,继续改善农村生产生活条件。 4、深化农村改革。 坚持农村基本经营制度不动摇。要认真搞好土地确权登记颁证。土地承包经营权、宅 基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利,任何人都不能侵犯。加强土地承 包经营权流转管理和服务,发展适度规模经营。严格保护耕地。制定出台农村集体土地征收 补偿条例。扶持发展农民专业合作社、产业化龙头企业,开展多种形式的农业社会化服务, 发展农业保险,提高农业产业化、组织化程度。深化农村综合改革。推进国有农场、林场体 制改革。 乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能,精简机构人员,提高行政效率,建立行为规 范,运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问 题,要从农村工作的现状出发,从农民群众的愿望出发,从社会主义市场经济条件下建立公 共行政管理体制的要求出发,重点强化三个方面的职能:一是为农村经济发展创造环境,二 是为农民提供更多的公共服务, 三是为农村构建和谐社会创造条件。 在履行好政府职能的同 时,要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。 从实际情况看, 随着乡镇政府精简机构和人员, 可支配财力减少和职能转向乡村社会稳 定、提供公共物品和服务,乡村社会出现“官权退、民权进”的局面。乡镇政权迫于节约行 政成本、弥补履职能力不足的压力,主观上有着发展农民自治组织的动力。传统上,强国家 弱社会的治理结构,使得乡村社会组织资源相对稀缺,除了国家政权组织外,很难说有什么 像样的“民间组织”,因此,乡村社会农民的再组织客观上仍不得不依靠乡镇政权的大力扶 持。 换句话说, 国家对农村社会的治理从间接治理转向直接治理之后, 乡村社会不再是一个 相对独立和自主的政治空间, 国家对乡村社会的治理就要直接面对每个农户和每个人, 在国 家与个人之间不再有一个可以进行利益再分配的中间结构了。 所有乡村组织, 即使目前的乡 政府和村委会或村社集体还存在, 这些乡村组织也不过是国家行政力量的向下延伸, 是国家 的代理人,而不再有乡村社会的当家人,不再有乡村社会的内生利益整合能力。其后果大体 可能有以下弊端: 1、内生供给公共品的能力弱化乃至消失 当乡村社会政治性的空间丧失, 乡村社会不再具有利益再分配的能力时, 乡村社会首先 的变化是内生公共品供给能力进一步弱化乃至消失,从而导致公共品供给的严重不足。 取消农业税后, 一方面农民负担大为减轻, 一方面国家对农村社会的资源输入大为增加, 但因为农村社会内生公共品供给机制的丧失, 农民的生产生活反而更加不方便, 尤其是稻作 区的农田灌溉,因为农户之间无法合作,即使有健全的水利体系,农户依然只能用与自己小 块土地经营规模的微型水利进行灌溉。 国家试图通过大量转移支付来为农民提供基本的公共品服务, 其中“城乡统筹”, “城 乡公共品均等化”, “城乡公共服务均等化”等政策语言中都有这样的努力。 且国家首先在 电网改造,然后在通村公路,现在正进行农村水利设施建设方面,费力甚巨,且成效明显。 此外,在文教、卫生、社保等方面也投资巨大,效果明显。从某种意义上讲,国家财政对农 村社会的投资极大地改善了农民生产、生活的基本条件。 不过,仍然存在问题,其中的核心就是所谓“最后一公里”的问题,即如何将国家投资 建设的基础公共品变成农民可以完全享受的最后公共品,尚有最后但也最为麻烦环节的衔 接。具体地说,以水利为例,国家虽可以为农村提供良好的大中型水利设施,但国家却无力 为每一农户的每个田块提供最终水利服务, 在大中型水利设施与农户小块田地之间如何形成 良好衔接,农户之间如何分摊水费,就不是国家制定一个制度所可以解决的,而必须由农户 之间,由村社集体来达成协议。再如通村道路,通到村不难,但如何通到户?就需要户与户 之间的协商。 更进一步说,中国农村地域广大,不同地区的情况差异极大,农村公共品具有极其复杂 的多样性,在农民需求与国家公共品供给之间具有严重的信息不对称性。从农民角度来讲, 当然是国家提供的公共品越多越丰富越好,即使其中一些公共品是无效的,因为无需掏钱, 农民也不会反对这样的公共品供给。但从国家层面讲,国家的财政资源是有限的,如何有效 投资十分重要。 正是因为农村情况千差万别, 国家不可能真正知道到底哪里最需要何种公共 品,国家所可以看到的,都是迫不急待的公共品的需求,最终,“会哭的孩子有奶吃”,哪 里叫得最响而不是哪里最需要公共品,哪里就可以得到支持。因为缺乏客观的评估标准,特 殊关系就可以在资源分配中起到关键作用, “跑部钱进”因此是有用的, 国家资源投资效率 大降。 因此, 即使是由国家提供资源, 国家资源也不能完全由外在于乡村的职能部办委局来作 具体决策, 而应在乡村社会中找到接应力量, 其中的核心是乡村社会必须有表达其对公共品 需求偏好的机制, 这样实现公共资源分配的政治, 这个政治相当于过去我们所总结的由“动 员型民主”向“分配型民主”的转变。 当前农村公共品供给制度安排中, 最大的问题是缺少农民的参与, 过去以动员资源为基 础的参与固然是没有了,现在以分配资源为基础的公共品供给也将农民排除在外,因此,农 村公共品供给的大貌或许可以由国家投资解决,而其细节,其实际发挥作用的关键点上,却 问题多多。离开乡村政治,离开乡村社会内部的利益与意愿的集结,即使利益分配,也因为 失去再分配利益的能力,而困难重重。 我国正处在深刻的社会转型过程中, 从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变, 将 是今后几十年我国社会经济发展的基本走向。对于农村经济的管理,要根据市场化的进程, 从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。 对于农村社区性事务, 则在国家的法律权威 下, 实现以农村居民广泛参与地方微观自治, 将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会 的有机整合。 2、乡村基层秩序混乱维持困难 取消农业税前后,乡村关系发生了巨大变化,其中的核心是,取消农业税之前,因为乡 镇必须借助村组力量来完成税费征收任务, 村组在与乡镇的谈判中就具有一定地位, 村组可 以向乡镇提出合理的(甚至不合理的)要求,乡镇也会迅速回应这种要求(用什么方式回应 则不一定,负面的回应是撤换村干部)。总之,乡村之间存在着有力的互动,这种互动中, 构成农民生产生活基本秩序的公共品供给就成为农民要求村组, 村组要求乡镇, 乡镇不得不 直面的问题。也因此,乡镇在农业生产方面(如水利、农技等),在农村纠纷解决方面,都 不得不出面。乡镇干部包村负责,是真抓实干。在乡村之间的管理区一级,也往往是真的管 事的一级建制(取消农业税前后被撤销)。村民在村庄中是可以常常见到乡镇干部甚至乡镇 负责人的。 取消农业税后,乡镇不再有非求村组完成的硬任务,相反,倒是村组干部的工资及各种 办公费用、事业费用均是自上而下拨付,村组干部因此失去了与乡镇讨价还价的能力,村组 向乡镇提出的任何要求,乡镇都可以置之不理。乡镇对村组,不再是亲力亲为,村民甚至很 少再有机会在村庄见到乡镇干部。乡镇对村组干部,则一般采取下达任务,完不成任务即扣 除款项或不发补贴的办法。 乡镇下达的任务往往可能与农村实际及农民要求没有关系, 其中 尤其是各种填报表格和迎接检查的文字游戏,耗费了村干部大量的时间与精力。 其次,村干部不再依靠村民组长收税,与农民切身利益密切相关的村民组的事务,村干 部完全可以漠不关心。有无村民组长与村干部不相干。没有村民组长,村庄基本的生产生活 秩序无人出面维持,村干部也是眼不见心不烦。无人出面主持,村庄中的各种短期行为日渐 严重, 集体不复存在, 人人看不到未来的希望。 由此导致人心更加涣散, 集体行动更加无力, 农村基本秩序的维持出现困难。 因为村组不再有与乡镇谈判的能力(及农民不再有与国家谈判的能力) ,而导致乡退出 村,村退出组,农民越来越原子化,农村离散力量急剧膨胀,村民组自动解体,乡村根本不 愿主动介入到农民的事情中去, 乡村只是要求村组完成自上而下的任务。 农村基层秩序变得 越来越混乱。 3、自上而下的资源转移甚至都相当困难 当前国家向农村转移支付的两个主渠道, 一是直补到户, 二是由国家直接为农村提供基 本公共品。 此外, 国家有些转移支付需经由村庄才能进行的, 如低保, 而这个转移竟颇困难。 国家为低收入户投立保障金, 是现代社会财政支出的一种重要方式, 是社会公正的重要 方面,是扩大社会幸福的重要表现。其积极意义自不用说。但国家不可能完全掌握农村居民 的收入状况, 因此只能通过村社内部人员来分配低保指标, 因为只有熟人社会内部的成员才 真正知道谁最贫困应该得到低保。 按政策规定,低保指标的分配, 应由低保户申请,村民代表评议,民政部门审核、公示, 然后才能将低保指标落实到户。 但在实际操作中, 低保户的评议大都变成村组干部私下指定, 村组干部甚至将低保指标的分配当作一种治理资源, 从而使治理分配严重脱离政策本身的意 图。 造成以上后果的最主要原因是, 低保分配中, 村干部只是成为了上级行政的一个执行者, 他在执行这个政策时, 是外在于村庄而非内生于村庄的, 这个过程中, 没有村庄内部的动员、 斗争、妥协及由此而形成的共识和原则。村庄政治消失了,所以原则与共识也就不存在了, 只要没有人上访,事情就算摆平了。而这种摆平背后的不公平不合理,所有熟人社会中的村 民都知道,他们当然是不满的,但并不一定发声,因为发声会得罪人,最终那些强势的人群 得到了低保。他们不说话,并不代表他们没有意见。这种意见日积月累,就成为了巨大的对 政权的负面情绪,这个政权在自己做好事的过程中,却积攒下来合法性的丧失。 低保的政治中,没有得到好处的固然是不满,得到好处的也不会对这个秩序满意。结果 是政府做得越多, 错得越多。 农村社会中的这种负面情绪的弥漫, 的确值得当前中央的重视。 当前中国农村的情况已发生巨变,核心是法制建设和公民教育。阶级话语已取消,五类 分子不存在,所有人都是中华人民共和国公民,所有人都受到现代的法制的约束。 但是,在当前农村社会中,仍有诸多法制约束不到的地方,这个时候的基层政治控制, 或基层治理如何进行,就是一个新的问题。举例来说,有人完全是无理上访,编造各种虚假 事实上访以谋取好处。是找村干部要好处,不得,即到乡镇,再不得,即到市县,最后一直 到中央。 注意, 这里讲的是无理上访, 且编造虚假事实。 但编造虚假事实上访是不是犯法了? 没有犯法,仅仅是无理。但无理上访访到中央去了,中央不可能单凭上访者的言说来判定上 访者是否有理,更无法具体裁定提出具体解决办法,而只能或组成工作组下来实地调查,或 转交给地方处理,并要求地方将处理意见报上去。 中央显然不可能事事组成工作组来实地调查。 层层向下转交的结果最终还是由基层政府 来处理这些上访事务。基层政府当然知道这样的上访无理,而且是虚假事实。但基层政府的 处理,上访者不服,他再上访,上级再批转,基层政府就很难办了。尤其是有些上访者本身 就是精神强迫症患者,在这种不断上访过程中,所有人都拖得疲惫不堪,基层政府就可能不 分是非对错,花钱来买平安,给上访者利益,以换取上访者不再上访。 基层政府不分是非对错花钱买平安, 无疑会鼓励所有人去上访, 及要求额外的不该得的 好处。 其结果是, 中央给贫困农民的低保指标都被地方政府照顾给了这些刁钻狡猾的上访者。 他们得到这个利益还不满意,还会要求更大利益。还会有更多人来要求这些利益。因此,基 层政府就陷于人民群众不断上访或威胁上访的汪洋大海之中了。 现在的问题是, 基层政府本来是很清楚无理上访者的上访中有虚假事实的构造, 有谋利 的动机,甚至有违法乱纪的嫌疑,但基层政府不能批斗,不能打击,不能限制,任何办法都 没有,而只能说好话,花钱买稳定及应对。最终的结果就是,基层政府的威信扫地,好人失 望,刁民却获取了巨大利益。这样的基层治理就很快失败,基层政治控制因此解体。这显然 是一个当代中国无法承受之痛。 当前,中国农村基层治理中,政治、正义、正气和原则的丧失,是乡村治理研究中被忽 略了的重要维度,这一维度就是乡村治理政治性的维度。当前基层治理中原则的丧失,只讲 妥协、和谐,只讲统一,而不讲对立、不讲矛盾、不讲斗争、不讲运动,实在是毛主席所批 评的“形而上学猖獗”。形而上学猖獗,恰恰又反映了当前国家合法性的不足,及由此导致 的政权底气不足。在结构和话语两个层面,当前中国政治都存在合法性不足的问题。 当国家还无力完全介入到乡村社会之中, 当法制作为一种消极力量无法全面动员乡村社 会,当乡村社会内部仍然存在对政治、对斗争、对利益再分配的需要时,作为再分配利益手 段的乡村政治就有其合理性。 允许乡村社会存在矛盾和斗争, 给乡村社会以再分配利益的空 间,而不是在丧失原则、不分对错中讲求和谐,是当前国家必须要明确的重要方向,也是乡 村社会维持秩序实现善治的前提。 在当前的时代背景下, 乡村社会有了由“分配义务的政治 向分配权利的政治”转变的条件。我们应当建立起适应新形势的以分配权利为基础的政治。 只有这样的一个政治中,我们才能看到执政的乡村力量,才能建立起有原则、底线和对错的 和谐社会。

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